社会资本可起“四两拨千斤”效应提速新型城镇化

　　麻涌的探索经验表明，社会资本可起“四两拨千斤”效应提速新型城镇化。专家建言，如何出笼既符合市场需求、为民间资本认可，又平衡各方利益分配的项目，需要政府做好顶层设计和具体项目规划

　　6月27日，2014世界莞商大会日程最后一天，100多名海内外莞商从麻涌马滘河码头乘花船前往该镇华阳湖。这是海内外莞商“看遍家乡新貌”三条考察线路之一。桃红柳绿、水草鲜美的16公里长水上生态绿道，赢得海内外莞商啧啧称赞。

　　同在6月，一场声势浩大的水乡旅游美食节，让外界的目光都聚焦东莞西北角的麻涌。许多人不知，海内外莞商眼中的水乡美景、水乡旅游美食节举办地之一——华阳湖湿地公园，仅仅在一年前，还是因污染发黑发臭的“堰塞湖”。

　　这一改变的背后，是麻涌新型城镇化正在力推的一场具有突破性意义的试验：引入社会资本，将城镇化建设推向市场。

　　对能以雄厚财力推动城市建设的东莞镇街而言，麻涌这一场试验并不简单，也鲜有模式可循。

　　然而，在推进水乡特色发展经济区建设的大背景下，麻涌因地制宜、因势利导，逐步推进实施“五区九园六纵四横”行动规划，并引入社会资本投资建设九大都市农业园，欲将之打造成一个个具有旅游观光特色的公园。趁热打铁，麻涌又酝酿着把由华阳湖湿地公园及周边4条水系构成的2平方公里示范片区，通过市场调节的手段将经营权推向社会市场。

　　不经意间，麻涌新型城镇化的社会资本试验已然加速。

　　事实上，新型城镇化无非是围绕着“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”等三大问题。它不再像过往以摊大饼、高消耗、城市要素供给不可持续为特征。对于土地的利用，由过去的“外延式扩张”转为“内聚式发展”，生态文明将贯穿整个过程，引入社会资本参与，走集约、绿色、低碳的新型城镇化道路。

　　政府如何出笼既符合市场需求、为民间资本所认可，又平衡各方利益分配的项目？专家建言，东莞要系统地做好规划，既要有顶层设计也要有具体的项目规划，集中力量引入社会资本参与建设。

　　麻涌城镇化突进

　　华阳湖湿地公园的修建、马滘河的生态修复、古梅路西园夜市繁华街景的复建，只是麻涌推进城镇化进程的一个缩影。麻涌的城镇化不再是关于砖瓦砂浆，而是在战略中突出以人为核心

　　从麻涌文化广场沿着中麻公路，乘车向西行进约10分钟，转入西环路华阳村一带，举目前望，就是近期被游客热捧的华阳湖湿地公园。

　　气势壮观的牌坊矗立眼前，湿地公园四周翠树环绕，远处洁白的石桥、精巧的亭榭清晰可见。湖面上，游船轻轻推开碧波，如人在“画”中行。湖边林荫小道上，三三两两的游人被姹紫嫣红的鲜花“拥簇而行”，悠然自得

　　炎热的6月，此番清幽的美景让麻涌旅游人气剧增。这让许多土生土长的麻涌人都感到意外。年过半百的华叔说，每年农历五月十六的“龙船景”是麻涌镇人气最旺的一天。但自今年6月1日水乡旅游美食节开始举办，麻涌的人气赛过“龙船景”，就连西环路，两边也密集停放着来自各地的小汽车。

　　华叔的说法，从麻涌的官方统计数据得到佐证。据不完全统计，为期13天的旅游美食节，吸引了近30万游客畅游麻涌各大旅游景点。许多从珠三角赶来的游客，直奔华阳湖湿地公园、马滘河的“漂花之旅”而去。而旅游美食节闭幕后，周末涌来麻涌观花赏景的人潮，依然有增无减。

　　但谁想得到，眼前的美景，在一年之前，还是一片河涌发臭、污水横流的荒废蕉林地。麻涌镇农林水务局副局长黄平华告诉记者，半年前的马滘河还是一个受工业污染的“重灾区”，依附在马滘河附近的是电镀城、中成化工等电镀、化工企业，工业废水直接排入河涌是时有发生的事，河道淤塞，河水发黑发臭，是一条没有鱼虾、没有雀鸟栖息，更没有人在河中嬉戏的“臭水河”。自从实施了水乡一体化战略后，市、镇积极投入资金整治马滘河修复生态。如今，河流水质不断改善，鱼虾再次大量繁殖，绝迹多时的弹丁、蟛蜞等对水质要求较高的水生物又重回水乡生长繁衍，就连阔别半个世纪的白鹭等珍稀鸟类也重归这片湿地。

　　事实上，华阳湖湿地公园的修建、马滘河的生态修复、古梅路西园夜市繁华街景的复建，只是麻涌推进城镇化进程的一个缩影。麻涌希望通过建设华阳湖湿地公园、水上绿道、实施大气和河涌水质净化等一系列工程，通过引进人才、资金、项目，以规模经营、集约发展的思路，打造九大绿色都市农业园，将目前失管撂荒、效益低下的农田变成一个个农业生态公园，进而打造田园城市，让麻涌人生活在花园中、工作在花园中，提升生活品质。不难发现，麻涌的城镇化不再是关于砖瓦砂浆，而是在战略中突出以人为核心。

　　平衡利益分配

　　麻涌在土地统筹上，由镇、村搭建流转招商平台，农业项目所产生的增值收益由村集体、村民共享

　　引入社会投资之前，一个必须通盘考虑的问题是：如何处理好村民、企业、政府之间的利益关系。特别是涉及到土地统筹，开放市场的同时也要守得住底线，保障耕地红线不被突破。

　　在土地统筹上，麻涌坚持依法依规、自愿有偿、利益由农村集体和农民分享的三个原则。由镇、村搭建流转招商平台，农业项目所产生的增值收益由村集体、村民共享。正在实行的土地确权，更将村民的收益分配透明化。

　　“政府让利，所有收益全部返还给村集体和村民。”麻涌镇党委委员李国庆介绍，在农地统筹前，麻涌耕地平均流转价格为852元/亩/年，目前该镇以1500元/亩/年的最低标准统筹耕地，增长了76%。按全镇3万亩耕地测算，每年为农民增收近2000万元。而耕地落实招商项目后，由村（社区）直接收取租金，所产生的增值收益全部由农村集体和农民支配，尤其是村民收益，按照土地确权的比例进行分配。

　　“村民的收益，以后会有增无减。”麻涌镇干部说，预计未来1-2年，随着麻涌生态环境的优化升级，以及多个农业投资项目的投产经营，农民将在更高程度上分享耕地统筹的成果。此外，对于还想继续耕作的村民，麻涌将再调整部分农业用地，按抽签形式分配给村民自耕。

　　九大都市农业园还给村民上了一道保险：进园的都市农业项目，按照“每10亩解决一个本地户籍人口就业”的标准，至少可解决2000多名村民的就业。这样，村民不但享有租金收入、耕地增值收益、工资收入等三重收入，还可从农民转型为现代农业产业工人。另外，为了进一步拓宽农民的增收渠道，村民可以通过农业专业合作社的形式参与规模农业、家庭农庄建设。

　　对于麻涌镇政府而言，打造田园城市将带动该镇正在实施的大华南片区5.9平方公里连片“三旧”改造，建设商贸办公区和高端居住区，形成吸引广州高端要素的洼地，彻底改变当前“散、乱、差”的局面。换句话说，大华南片区发展的“三旧”改造项目，才是麻涌今后最大的“聚金盆”。

　　试水引入社会投资

　　社会资本天生具有良好的市场嗅觉和自负盈亏性质，可以更好地选择项目

　　城镇化的成本无外乎两个渠道：一个是政府埋单，一个是市场埋单。从去年开始，麻涌探索引入社会资本的发展路子，向社会投资者抛出了多个“橄榄枝”。

　　最先试水引入社会资本的是古梅路西园夜市美食街的经营权。为传承源自明朝的西园夜市商脉，麻涌计划在该镇古梅路修建一条长约620米、面积5000平方米的特色夜市食街，以土地出租形式引进一开发公司进行运营，招揽70多家风味正宗、知名、特色餐饮商进驻。

　　麻涌的做法是把古梅路西园夜市美食街经营权摆上资产交易服务平台，吸引多家企业竞争，按照价高者得的方式成交。最后，一举拍出20年租期土地使用权，每年60万元的租金全部返还给村集体用作养老基金。而租约到期后，美食街的店铺物业收归村集体所有。

　　随着开发商的进驻，一条旧圩镇“摇身”变成具有民国时期建筑风格、浓郁商业氛围的时尚美食街，成为麻涌新的商业中心之一。

　　麻涌镇主要领导认为，推进新型城镇化建设一定要引入社会资本参与，如果单靠政府财力，难以承载巨量的工程建设等多种期望。更重要的是，政府不能取代市场的角色。

　　许多学者也认同这一说法。有专家认为，中央提出多元化资金保障体制，在多元资金中最主流、最有潜力的是社会资本。但要做到这一点，还需要不断加大改革力度。

　　如果仅靠政府的财力支撑城镇化建设的巨额资金，不但“步子迈得不大”，也可能让政府承担巨大的举债压力，易引发潜在的金融风险。相比之下，社会资本天生具有良好的市场嗅觉和自负盈亏性质，可以更好地选择项目。对于缺乏融资平台的小城镇来说，引入社会投资无疑是最便捷的一个渠道。

　　古梅西园夜市美食街一番“试水”之后，麻涌相继将中大渔人码头商业街、九大都市农业园项目推向市场，引入社会资本投资。

　　在水乡特色发展经济区建设的大背景下，不难理解，水乡对于土地的利用已由过去的“外延式扩张”转为“内聚式发展”，生态文明将是贯穿整个过程的主旋律。因此，麻涌提高了九大都市农业园的社会投资门槛：所有进驻九大都市农业园项目要有花园式设计，具有农业特色、产值产能高、科技含量高，可帮助解决本地户籍人口就业。所谓花园式设计，需设计一条符合旅游观光的线路，被列为必不可少的“硬指标”。换而言之，麻涌要将每个都市农业项目打造成特色公园，服务于该镇的生态旅游。

　　对此，企业也乐不可支，开辟旅游观光线路更是有利于增加人气和拓展市场。罗汉松盆景园项目经理陈发荣介绍，该项目主要经营种植2000万株罗汉松，作为旅游景点配套之一可带旺市场销售。

　　社会资本的进入，有着“四两拨千斤”的效应。九大都市农业园招商一铺开，中药百草园、顺德盆景园、兰花园、水培蔬菜园、四季飘香都市农场等项目相继进驻。如今，九大都市农业园中的6个项目已动工建设。

　　“新型城镇化过程中，社会投资参与将会为麻涌带来新的发展良机。”麻涌镇主要领导认为，在推进新城镇化的过程中，坚持以政府主导发展，社会投资参与、市场化调节为共同合力，一方面结合社会投资探索发展管理模式，另一方面通过社会投资效应强化民众参与意识，可以谋求公共资源的最合理配置及最大化效益。正当其时，麻涌趁热打铁，谋划着把由华阳湖湿地公园及周边4条水系构成的2平方公里示范片区，通过市场调节的手段将经营权推向社会市场化。

　　长期关注东莞经济社会发展的中山大学教授林江表示，麻涌的可贵之处在于因地制宜，其做法对其他镇街有借鉴的意义。受地质条件限制，水乡地区不适合建高楼大厦，且打地基等建设成本高，麻涌走环保、生态、科学的可持续发展之路，产生了一定的经济效益。

　　呼唤顶层设计

　　既要有顶层设计，也要有具体的项目规划，集中力量引入社会资本参与建设

　　“政府搭台、民资唱戏”已成为今后城镇化建设资金来源的一个重要渠道。麻涌镇主要领导也坦承，今后还有项目将引入社会资本投资。按照麻涌的规划，马滘河周边将引进生物研发、文化创意产业项目，让马滘河从“负产”向三产并进。政府所要承担的角色，就是要创造优良、公平的投资环境，做好各项配套服务工作。

　　林江也认为，现时东莞水乡建设需要投入大量资金，但在融资平台借钱的管道被中央收紧的环境下，银行等金融体系放贷效率不高。另一方面，东莞的民间资本比较充裕，倘若政府可撬动社会民间资本参与投资，可为下一轮发展抢占制高点。

　　不过，纯粹让民营资本参与投入基础建设，对民企吸引力不大。在商言商，民资投资也要考虑成本、回报率、周期和风险等问题。如果找到投资期限和收益的平衡点，民资也许会介入。因此，政府如何提出符合市场需求、为民间资本所认可的项目，将是引入民间资金参与投资的重要因素。

　　林江指出，开放市场的同时，也要发挥政府的作用。他建言东莞有系统地做好规划，既要有顶层设计也要有具体的项目规划，集中力量引入社会资本参与建设。除了规划外，地方政府还要做出一定的安排。所谓安排就是政府会同金融项目等方面专家研究其收益、商业规模，并在税收、政策、融资方面给予优惠，从而激发社会资本投资的热情。

　　“引入社会资本参与建设，从理论上来讲方向是对的。但在实际操作中，仍有很多具体问题需要政府参与协调。”林江说，以融资为例，帮助企业做好各项评估，这就需要政府与银行进行沟通。另一方面，政府应结合东莞的特点制定可操作性的意见，有了指引，银行、担保公司才会知道如何操作。

　　另外，引入社会资本参与的渠道，还可通过债券、BOT、BT、保险、信托等形式展开。林江建言，较为创新的做法可以考虑发一些可转换债券，设定一些条件，等到有收益了这些可转债就可以转换成股权，这样政府就不用承受还钱压力了。

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