为进一步规范我市房屋市政工程发包与承包行为，保证工程质量和施工安全，有效遏制违法发包、转包、违法分包及挂靠违法行为，维护建筑市场秩序和参建方合法权益，根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号）（以下简称《认定查处办法》）等法律、法规、规章及文件规定，我局印发了《东莞市住房和城乡建设局关于进一步加强全市房屋市政工程发承包行为管理的通知》（以下简称《通知》），自2023年5月1日起施行，有效期至2028年4月30日。为保障《通知》相关措施落地实施，现就有关问题进行政策解读。
一、起草背景及思路
2022年4月，国务院安全生产委员会《关于进一步强化安全生产责任落实坚决防范遏制重特大事故的若干措施》第八条规定：严厉查处违法分包转包和挂靠资质行为。严肃查处建筑施工、矿山、化工等高危行业领域违法分包转包行为，严肃追究发包方、承包方相应法律责任。严格资质管理，坚持“谁的资质谁负责、挂谁的牌子谁负责”，对发生生产安全事故的严格追究资质方的责任，遏制出借资质、无序扩张。国有企业特别是中央企业要发挥表率作用，企业集团总部要建强安全生产专业技术管理团队，加强对下属企业安全生产的指导、监督、考核和奖惩，不具备条件的不得盲目承接相关业务，并加强对分包单位等关联单位安全生产的指导、监督，实行安全生产的统一管理；对违法分包转包的行为，通报其上级主管部门及纪检监察部门，并依规依纪依法追究相关人员责任。《通知》从东莞实际出发，以目标管理、过程监管、问题矛盾为导向，多管齐下，推行精细化管理，增强时效性和可操作性，探索管理措施创新。坚持目标导向，紧扣遏制违法违规行为、保障工程质量安全、优化营商环境三大主要目标，明确各参建单位主体责任，依法规范各建设主体行为，健全工程监管体系；坚持过程监管，抓住制定招标文件、签订承包合同、施工现场管理等关键环节，寻找完善监管体系的突破点，提升建设工程标后监管效能；坚持问题导向，从源头上寻找解决对策和方法，同时加大行政监督检查以及责任追究执行力度，治理行业乱象，营造健康有序的建筑市场环境。
二、主要内容解读
（一）明确各方责任。《通知》对建设单位、承包单位、分包单位、监理单位四方主体责任进行了具体明确，一是明确建设单位责任，建设单位必须依法发包工程，加强合同订立阶段发承包管理，逐渐建立发承包信息告示牌制度，强化施工阶段发承包管理，积极举报违法行为，强化限额以下工程管理。二是明确承包单位责任，承包单位必须依法分包工程，自行完成建设工程主体结构或关键性工作的施工；组建项目管理机构，配备项目负责人等相应管理人员，规范管理人员管理，落实管理人员职责，严格到岗履责；规范分包单位管理，经登记的分包单位才能进入施工现场施工，强化对分包单位管理；规范材料设备采购和资金流水管理，建立管理台账，以备检查。三是明确分包单位管理，分包单位必须在资质范围内依法承接工程；组建项目管理机构，配备相应管理人员，严格到岗履责；加强施工班组管理，建立动态施工班组管理台账，应与工人签订劳务合同或用工协议后，并对工人进行用工实名登记后，才能允许其进场施工。四是明确监理单位责任，监理单位必须依法承接监理工程；建立项目监理机构，明确监理单位管理人员责任，严格履行管理；加强现场巡视，积极举报巡视过程发现的违法行为。
（二）加大违法违规处理力度。一是严格承包单位、监理单位管理人员履职管理，依据《东莞市房屋建筑与市政基础设施工程项目管理人员到岗履职工作方案》（东建质安〔2021〕19号）有关规定处理。二是实行信用惩戒，对承包单位未按要求建立分包信息、资金、材料管理台账、存在发承包违法行为和监理单位存在监管不到位，隐瞒、包庇建设单位、施工单位违法发承包等行为的，实行信用惩戒。三是严格执行“一案双查”机制，对因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资的，或发生质量安全事故的，或安全文明施工管理不到位的，严格执行“一案双查”机制，既要依法查处拖欠农民工工资问题，又要严厉查处发承包违法行为。四是依据《建设工程质量管理条例》《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号），从严从重查处违法行为。五是对认定有转包、违法分包、挂靠等违法行为的施工单位，依法限制其参加工程投标活动、承揽新的工程项目。六是对认定有转包、违法分包、挂靠等违法行为的施工单位，依法重新核查企业资质。七是对全部或部分使用国有资金的项目，建设单位被认定有违法发包行为的，移送其上级主管部门及纪检监察部门。八是通过信用中国（东莞）平台，曝光企业违法违规行为。
（三）强化监管措施。一是落实属地责任。按属地管理原则，建立网格化监管体系，进行常态化监管。二是强化限额以下工程监管。各园区（镇街）住房城乡建设主管部门指导各村（社区）按照《东莞市进一步加强限额以下房屋建筑和市政工程安全隐患整治工作方案》（东建质安〔2022〕11号）加强小型房建工程、建筑室内外装饰装修工程和房屋修缮加固工程、污水处理工程、零星工程、自建房等限额以下工程管理。三是落实“一案双查”工作机制。对符合“一案双查”的，开展调查取证，及时收集证据，形成证据链条，及时查处。四是强化日常监管和专项整治。建立常态化检查清单，明确检查内容，发现涉嫌违法，及时查处。五是加强发承包行为信息化管理。加强发承包行为信息化监管，建立发承包数据模块，强化数据信息安全管理，保证数据安全。
（四）加强信息公开公示。一是强化发承包信息采集及公开。依托市实名制管理平台建立发承包数据库，并在官方网站设立发承包信息专栏，向社会公开项目发承包信息，接受社会监督。二是曝光违法典型案例。对于已作出行政处罚的发承包违法行为典型案例，通过官方网站、微信公众号等渠道曝光相关信息。三是畅通举报热线。畅通发承包违法行为投诉举报途径，鼓励项目从业人员、社会群众举报发承包违法行为。
（五）强化执法能力建设。一是充实基层执法力量。属地住房城乡建设主管部门应配备不少于2名行政执法人员，负责项目的检查、复查、抽查、核查、调查等工作。二是加强执法培训。通过指引、培训、执法观摩、案件协办等，加强对市、园区（镇街）两级执法人员业务能力的培训，提高执法人员业务能力。三是强化参建方法律培训，属地住房城乡建设主管部门应对各项目参建方开展建筑市场行为有关法律培训，增强参建方主要管理人员的法律意识。
三、政策预期效果和影响
《通知》致力于构建一套契合东莞实际、行之有效的监管模式和体系，相关措施落实后预计主要将达到以下几方面效果和影响。一是通过压实参建各方主体责任，落实合同履约管理，遏制转包违法分包挂靠等违法行为，确保建设资金落到实处，保障建设工程质量以及施工安全。二是有利于进一步减少劳资纠纷、拖欠工程款、拖欠农民工工资等现象，推进和谐劳动关系的形成。三是弘扬契约精神，以企业诚信带动社会诚信建设，进一步优化我市营商环境，促进建筑业高质量发展。
东莞市住房和城乡建设局
2023年4月4日
