土地制度瓶颈下的东莞国土整理

东莞市委市政府从2007年初提出“双转型”的战略，无疑是在对东莞现实问题的深刻认知基础上，对症下药提出的解决方案。也许外来者看东莞有其独到之处，但对东莞问题知根知底知所要害的，还是东莞人自己，终日浸泡在这个政治、经济、文化、社会生态中，如人饮水，冷暖自知呵。

双转型除了艰难的产业转型升级之外，更重要的其实是对东莞整个城市的重构过程。这个重构过程既包括城市硬件的整理(在东莞他们把这个叫做“城市化进程”——其背后其实最本质的却是对国土的整饬，其中既有对国土外表的物理式整饬，更关键的则是对国土由何人占有和使用这个一个根本的土地制度清理)，也包括对城市软件的重新结构，内容也包括两方面，一是对国民的再结构，一是对政府的再结构。而且较为重要的，可能是后者。

从大工业区、大集镇到现代化城区

笔者上世纪90年代曾多次到访东莞，进入21世纪后有好几年没有去过东莞，直到去年下半年由于工作的关系才又开始密集地访问东莞。

笔者本人90年代的东莞印象，其实正与国内大多数人对东莞的印象雷同：庞大的工厂区和建筑学上毫无价值的农民房塞满了2465平方公里的国土，城市嘈杂，交通混乱，社会治安恶化到让人恐怖的境地，完全是一幅乱世妖孽丛生的社会画卷，就在这种完全的混乱无序中，人民追求财富剧增和欲望发泄的生机依然勃勃，其形状一如在污水中蓬勃生长的太湖蓝藻。

就在这样的混乱无序中，东莞的经济规模一再跃迁，最终成为中国前十位的经济城市，并被称之为“全球工厂”；就在这样的混乱无序中，东莞的人口据说到2005年前后就超过了1200万，其所管辖的32个镇街，东莞市区、长安镇、虎门镇、塘厦镇、常平镇、厚街镇等地，在人们并未在意中，已变成为人口规模超过1000万的大城市了，而其它的任何一个镇街，也是人口在30万-100万的中等或者大型城市，这样的数字肯定会让欧洲人目瞪口呆；就在这样的混乱无序中，两千多平方公里的国土基本被钢筋水泥制品覆盖，在广州和深圳这两大都会之间的地区，就这样立起了一大片畸型的城市森林。

就在这片城市森林中，人们的经典描述中，居住着数十万已经暴富的广东农民，和数百万想要发财其实却发不了财的内地农民，其中夹杂着大量的劫匪、乞丐、妓女、嫖客。所有施暴者、冷眼旁观者和被侮辱与被损害的人们。

一座让人望而却步的农民城市。

但是到了2005年以后，却不断有新奇的信息传来，说东莞正在变成一个漂亮的现代化的城市。新去过东莞的朋友以惊奇的口吻描绘那里的新面貌：宽阔笔直的城市大道、许多现代或后现代建筑风格的公共建筑如行政中心、体育中心、大剧院、图书馆和绿化极好的城市中心广场。在一些网络社区上，自豪的东莞人向外界宣扬他们的新成就，使我看到了上述物品的照片，也明白了为何新访问者大感惊奇和东莞人大感自豪。

2007年下半年，多年后的重访东莞证实了那里正在发生的巨大变化。最显著的代表可能是市区的东城区，以及松山湖科技产业园区，这二者代表了东莞正在试图超越一个普通的广东地级市，而向一个全国性大城市演进的努力。至少从硬件上来说是这样。

东莞把这种变化用一个名词来概括：城市升级。其实它就是一个再城市化的过程。

有两种力量主导了东莞的再城市化过程。其一是政府，其二是地产商。

为何政府主导城市升级的进程进入21世纪几年后才战略性地展开？首先它是产业升级的需要，产业提升必然对城市的基础设施提出更高的要求，逼使东莞市政府大规模地更新其城市基础设施；其次是过去十多年的经济发展，终于让政府在税收上开始收割巨大的回报，这种回报在进入21世纪后才丰盛地展现出来，近几年，东莞市的地方财政收入每年都有几百亿，荷包里有了钱，政府才能做它想做的事情；当然不能否认的是，地方主政官个人的理念因素。现任东莞市委书记刘志庚是此轮东莞城市升级的主要策划者之一。

第一个大动作就是东莞市中心广场，从2003年开始建设，2004年对市民开放。总面积近30万平米，由大量的公共建筑和绿地组成，包括市行政中心、会议大厦、玉兰大剧院、青少年活动中心、东莞展览馆、东莞图书馆新馆、东莞科技博物馆、东莞群众艺术馆等8大建筑构成了城市新区的核心。这个区域被称作东莞的CBD，尽管它尚未形成商务办公的氛围，但是一个城市的中心至少有了坐标轴。

另一个大动作则是构建整个东莞市域的快速路网，在建设了东莞大道、东部快线等交通主干道后，又开始谋划轻轨建设。

当然松山湖科技园区、东部生态园、虎门港开发区、长安滨海新城等功能区，则是城市升级的另一个大动作。这些新区既在城市外观上，也在产业功能上，起到提升东莞的重要抓手作用。

在这样的基础上，规划专家们已向东莞市政府建议，在东莞中心区的基础上，将之与同沙公园、松山湖园区、东部生态园连成一体，成为整个大东莞城市群的核心城区。

想要提升的东莞已成为城市规划专家和建筑设计专家们的福地，大量的订单飞向他们，而他们则毫无顾忌地把东莞当作他们的试验品，一如他们在北京、深圳等各个中国城市所正在做的。硬件的改变是最容易的，也是最能改变人产的观感的，只要你有钱，设计师和建筑师们可以把你的城市设计得光怪陆离玄幻无比。而东莞恰好最不缺的就是钱。

地产商则是另一只大手。

深圳地产商是其中的主力，当深圳可开发用地越来越少，深圳的地产开发空间越来越小时，地产商们立即向周边地区大举扩张，东莞和惠州是深圳地产商们最自然的新目标。进入21世纪后，从万科等个别大地产商开始进驻东莞，到2006-2007年几乎所有的品牌地产商群聚东莞，东莞成了深圳地产商们的天堂。当然，一部分广州地产商也加入了这场圈地游戏。

深穗地产商们把他们自以为得意的设计作品，大量地在东莞地区进行复制。这使得东莞迅速地崛起了一片又一片看上去很现代化的居住区，诚然相较于过去东莞农民盖的房子，已有了质的飞跃，无疑是提升了东莞的城市品味，但他们的拷贝计划也使得东莞变得几乎和深圳一模一样，失去了自己的文化特色。这对东莞来说，究竟是利弊得失熟多熟少？

无论是政府还是地产商，它们新的优美作品有一个共同特点，就是对土地的大量消费。因此可以将这种建设热潮视作东莞土地开发的第二种浪潮，这种浪潮以整理国土为手段，将城市的外观做得漂亮了一些，至少是相对于原来镇村的开发水准来说是这样。但是问题的核心是，国土的利用效率究意应以何种标准来衡定？国土由谁开发才能真正接近于科学发展观的内涵？

　　2007年7月11日，在东莞市土地利用总体规划修编工作会议上，东莞市长李毓全盘点了一下家底之后说，“东莞市最多还有10%的土地可以利用，按照目前的消耗速度，只能保障6年左右的用地。”而且按照规划控制指标计算，其中实际可转为建设用地的土地不到40万亩。

这就是东莞模式在成功之余种下的恶果：在整个东莞模式中，东莞所能提供的只有土地，而在东莞模式大行其道的过程中，东莞也毫不吝惜地挥霍了他们手中的土地资源，过去十多年的东莞经济成长，基本以土地的消耗为代价，只能说是国土开发型的经济增长。这样当东莞消耗了90%的土地时，他们的经济总量也不过达到了3000多亿人民币，而香港达到1。5万亿的GDP，却只消耗了其1000多平方公里土地中的一成半左右。

而且由于东莞模式其中一个要义是政府的分权模式，大部分土地是由镇、村和农民个人来开发的。分权模式最大的好处是农民得到了最大的实惠，可谓藏富于民，与苏州、昆山等地以市和区县为主导开发者相比，昆山当地的人民得到的好处极为有限，可以说处于被剥夺者的地位，而东莞的土著居民则收割了巨大的土地红利。但也不能否认的是，分权模式导致其土地开发的粗糙或粗暴暂且不说，问题还更在于，这些土地大多为灰色产权，使用权掌握在集体和农民个人手里，缺乏流动性，使得对之进行重新整理和城市更新的难度大到难以想象的地步。

正如前文所提到的，进入新世纪以来，东莞市政府的一系列推动产业和城市升级的战略性举措，如松山湖科技园区(72平方公里)、虎门港开发区(70多平方公里)、东部生态园(35平方公里左右)和最新启动的东莞滨海新城(20平方公里)，其土地大多算是原东莞整个市域的边角料，在原来根本没太大开发价值的(松山湖原为林场、东部生态园是沼泽地为主，而虎门港开发区则主要是海边滩涂)，或者是填海造地形成的，因而市政府能够将之抓在自己手里，承担自己的战略使命。而这部分土地加起来也只不过200平方公里左右，还不到东莞市域的10%，这就是东莞市政府对土地掌控的可怜现状(其中还有相当比例并非市政府可以完全控制，而有着复杂的产权关系)。也可以说，这4块地基本上已算是东莞最后的希望。

但这四块地最多算是东莞未开发国土的最后挖潜。在潜力被挖掘完毕之后，现实可能逼使东莞市政府去做最难做的事情：城市更新。也就是说，要对那一千多平方公里由镇、村和农民自己开发的城市建成区进行更新改造，而且要去碰触那斩不断理还乱、埋藏着无数个政治和社会地雷的土地产权关系。

中山大学地环学院袁奇峰教授对此有过精辟的论述，他呼吁东莞“应该再来一次彻底的土地革命”。

袁指出：“东莞由于城市化水平低而在土地使用上存在着大量的不经济现象，目前东莞存在着大量城乡混杂的低城市工业化现象，工业化没有带来高质量的城市化。必须用创新的模式改变农村集体用地，尤其是解决农民住宅地拆迁、重建的问题，这个问题如果没有解决，那么东莞就不能在单位土地的使用上，加大投资建设，改变城市面貌，最终实现城市的高级化！”

然而按照现有的物权法、土地管理法、房地产管理法，农民是可以拒绝拆迁的。袁奇峰因此建议东莞来一次“土地革命”。

必须对农民的宅基地进行调整。袁说，“不是说要改变土地的权属和用途的问题，目前东莞许多农民的宅基地都是商住用途，底层租出去经商，高层也租出去，如果要单个地解决这些土地的使用率是非常困难的，而把这些土地成片地改造，在保障农民利益的前提下，折迁重建，并加大投资的力度，在单位土地的利用方面投入更大，彻底解决整片地区的面貌，使这种字面意义上的农民转化为真正意义上的市民。”

要解决低层次工业化留下的低质量使用土地的问题。这就是政府主导的“工业园区化”，对现有零碎分散的小工业区进行整合。“这要由政府牵头，解决利益背后的分配格局问题，要改变这个利益格局，首先要考虑的是农民的既得利益不能减少，长期利益更多，更大。这就回归到如何拆迁、重建问题。

其实同样的工作，东莞的近邻深圳已经进行了大量的探索，但是深圳政府相对于其关外的原农村地区，相对来说具一定的强势地位，而东莞市政府与各镇、村博弈时，手中的筹码其实相当之少，其难度则要比深圳大了不知几倍。但是对东莞市政府来说，这却又是不得不做、早晚都得做的一个决定。

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