创造制度红利 再造发展奇迹
市直管镇有利于提高行政效率，降低行政成本。
【行政架构模式·释题】
地级市直管镇（以下简称“市直管镇”）是指地级市（含地区、自治州、盟等）直接管理和领导镇（含镇一级的乡、民族乡、苏木、民族苏木、街道等）、中间不设县（含县级市、县级区、自治县、旗等）或区一级政府的一种行政架构模式。
这种模式在全国较为少见。除东莞之外，全国实行市直管镇这一行政体制架构的还有广东省中山市、海南省三亚市、三沙市、甘肃省嘉峪关市等。其中，东莞市无论在面积、人口、所属镇街数量、各项经济指标等方面，都远远超过后四者。因此，观察东莞在市直管镇行政架构下的发展历程，对于深化新一轮行政体制改革具有样本意义。
党的十八届三中全会提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。
在全面深化改革开启的2014年，东莞将以“三重”建设作为转型升级的突破口、加速器，在城市竞争从硬条件向软环境转变时，继续深化以行政审批制度改革为代表的政府服务制度改革，争创新的制度红利。
回顾过往30多年走过的峥嵘历程不难发现，作为全国“直筒子”市的开创者之一，东莞自从1988年升格为地级市以来，其独创市直管镇的扁平化架构让东莞市级政府可以向各镇（街）大胆简政放权，形成高效、精简的行政体制，造就为人称颂的东莞镇域经济发展奇迹。如今，行政改革的新征程已然上路，东莞将努力增创营商环境“加一减一”优势，力争在新一轮竞争中赢得主动。
权力下放激活基层发展
二十世纪七十年代末的广东，改革开放的春风吹满整个南粤大地。地处珠三角东南一隅的东莞，尽管当时的农业生产和出口已在全国占有重要地位，但工业化城市化进程却面临着百业待兴的局面。
经济学家林毅夫曾讲过这样一个观点：“在发展中国家，政府是最重要的制度安排”。以此论观之，当时的东莞急需建立起一个好的机制吸引更多的投资，进而解放被束缚已久的生产力。
风起南方，敢为人先。1988年，东莞正式升格为地级市，结束此前1000多年县级建制的历史，但跻身地级市的东莞并没有如其他城市般设置县一级政府，而是开创性地实行了地级市直管镇的行政架构（俗称“直筒子市”）。
这一在当时周边城市看来特立独行的举措，最直接的目的在于--一方面，提高行政服务效率，另一方面，可以减少财政供养人员，将省下来的钱用于后续发展所需的基础设施建设。
据当时一份统计资料显示，全国由财政供给的行政事业单位人员4500多万人，平均28人供养一个，广东省为26人供养1个，而东莞为68人供养1个。如果计入外来常住人口则东莞官民比例更低。
在一切以经济建设为中心的时代背景下，东莞不设县同样出于服务经济建设和发展生产力的需要。
二十世纪八十年代初，东莞已将招商引资等资源争夺的主力战场下放到乡镇与村（社区），并形成全民招商的氛围。人们在实践中慢慢发现，因能够同时帮助解决包括土地、劳动力、厂房等多种投资要素，基层的镇长、村主任等都积极出去招商，而且效果不错。
从1992年开始，东莞就从工商、消防等8个方面简政放权，强化镇级管理职能。此外，东莞还把投资总额1000万美元和500万美元的项目立项审批权下放给各个基层镇。
与事权同时下放的还有财权。东莞按照“谁赚钱谁花钱”的原则，建立起市、镇、村多级财政管理体制，让基层镇（街）及村委会在简政放权的激励下，激发发展活力，结合区域特点探索各自的发展路子。
在过去近30年的时间里，东莞辖区内32个镇（街）结合各自特点，选准一个产业，实施“一业带一镇、一业兴一村”的发展对策，使全市逐步形成行业相对集中的专业镇、专业村、专业街，也催生出各自领域的产业集群中心。
这种产业集群产生的规模效应不但迅速促进东莞经济腾飞，也形成满天繁星的城市格局。目前，东莞共有18个市重点扶持发展产业集群，其中有11个为广东省产业集群升级示范区。
对此，有舆论认为，随着我国的经济社会发展面临转型，改革进入深水区，行政层级过多的种种弊端日益凸显，改革和完善现行的行政层级已经刻不容缓。市直管镇体制在东莞的不断深化改革实践，或可以为我国今后探索减少行政层级架构提供一条可行的参考路径。
中心镇具备县级管理权限
任何政策都有其时代性和阶段性。市直管镇有利于提高行政效率，降低行政成本，但历经风雨考验的东莞人同时也清楚意识到，这一扁平化的行政架构容易出现各自为政、资源分散等弊端，需要与时俱进，拿出革自己的命的勇气不断完成自我完善和超越。
多年来，东莞的镇街实际上已基本承担县一级的职能。但由于我国现行法律法规规定，只能按镇一级的管理权限开展工作。特别是由于承担公共管理职能的工商、税务等部门，大部分是省、市的派出机构或直属机构，使镇街一级面临着严重的权力分割、有责无权、权责不对等等问题，原有镇级行政层级设置已严重束缚了镇域经济社会的发展。
为弥补这一行政体制的缺陷，东莞秉承敢为天下先的开创精神，适应时代发展的需要，通过不断改革行政审批制度向基层镇（街）放权。
2009年下半年，东莞主动争取到石龙、塘厦两镇成为全省首批扩权强镇试点。在试点过程中，东莞从事权上让这些经济发达镇最大限度地接近县区，赋予这些经济发达镇更多县级经济社会管理权限，为这些已经走在前面的镇进一步解放生产力松绑，解决“人大衣小”的成长烦恼。
据统计，截至目前，东莞市下放给石龙和塘厦两个试点镇的事权达到575项，下放给长安等另外11个中心镇的事权达到541项，下放给松山湖、虎门港和生态园等3个市属园区的事权分别达到453项、353项、255项。
东莞还坚持事权与财权相统一，在下放事权的同时，扩大镇一级的财权，增加其财政收入。从2011年开始，东莞市进一步调整市与镇街的财政管理体制，扩大镇一级政府的财权。据测算，放权后镇一级每年增加财政收入达16亿元以上。扩权强镇后，东莞中心镇的经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。
简政强镇的延续与升级
按照东莞市乃至省的精神，东莞的简政强镇改革远远还没有画上句号。在东莞全面深化行政体制改革的路线图中，简政强镇未来将会向着减少行政审批事权，推进公共职能向社会转移的方向推进。
2012年6月，《中共东莞市委东莞市人民政府关于建设“六个东莞”营造法治化国际化营商环境的意见》出炉，行政体制改革成为建设“效率东莞”的核心内容。
针对当前政府经济调节越位、社会管理错位、市场监管缺位、公共服务不到位等问题，东莞从压减行政审批事项、下放社会管理事项、推广商事登记改革、向社会组织转移职能、政府购买服务、强化网上审批等6个方面，进一步推进行政体制改革，建设“效率东莞”。
2012年8月至今，东莞市共对全市75个部门进行审批事项清理，共清理出1251项事项（其中，行政审批事项731项、日常管理事项520项），并通过“减、转、并、放”等方式，已取消326项、转移87项行政审批事项和日常管理事项，下放186项审批事项、201项日常管理事项，行政审批事项压减幅度达到55.1%，提前实现省提出“有条件地市力争超过50%”的目标。
同时，对于属上级权限的事项，东莞市以市政府名义提请省政府，提出取消93项行政审批事项和日常管理事项、转移155项行政审批事项和日常管理事项。以上若全部获省同意，东莞压减行政审批事项幅度将达76.6%。
在商事登记改革方面，东莞在大朗镇试点的基础上，经过不断地探索实践，目前已形成以商事主体登记与经营资格许可审批相分离，审批与监管、监管与自律紧密结合的新型商事登记制度。实现即时发证、快速审批、强化监管等多种效果。
自全市推广以来，全市新增市场主体采用商事登记方式登记注册的80030户，占新增市场主体的100%。工商办证窗口已实现排队取号不超过5分钟，等候不超过1小时，执照一般在1个工作日内发出，最长不超过5个工作日；投诉率显著下降，社会满意率、“市民评机关”好评率均大幅提升。
随着东莞一系列行政管理体制改革举措的出台，改革已进入深水区，可以预测，包括东莞工商登记改革等在内的领全国改革之先的众多创举，势必将在新时期进一步全面释放体制活力，为解放和发展生产力松绑。东莞改革之伟功，正如大海之澎湃，助推着东莞在全面深化改革中再立潮头，铸造东莞新奇迹。
（记者 黄少宏 苏仕日）
