东莞十年城变 从分散走向组团

　　东莞十年城变 从分散走向组团

 

　　时针拨回到十年前。2004年1月，东莞市中心广场正式向市民开放。整个广场南北最长1400多米，东西最宽250多米，占地面积约33万平方米。中间以主干道鸿福路为界，分为行政广场与文化广场，布局合理，气势恢宏。此后十年，东莞城市格局从“一网两区三张牌”到2008年“一主三副两支点”，再到2012年水乡经济一体化的探索。今年初，东莞市委书记徐建华在市委全会上首次提出，东莞将构建“一中心四组团”的城市格局。

 

　　十年城变，东莞逐渐从分散走向组团，从“诸侯经济”走向统筹发展，市中心从无到有至不断强大，完成了自己在城市格局发展中的造“心”蜕变。

 

　　1

 

　　一网两区三张牌

 

　　“一年一大步，五年见新城”

 

　　“一网两区”指高标准基础设施网、城市新区和松山湖科技产业园区，“三张牌”则是城市牌、外资牌、民营牌。

 

　　人们可能很难联想到，就在本世纪初，东莞还是农业味十足的乡村环绕着的一座小城，稻田裹住的工业厂房散布在道路两侧，看上去东莞“村村像城市，又处处像农村”。缺乏统一的规划和布局，网上曾有人称东莞就是一个大的工业园区。

 

　　这种处处厂房的景象为东莞带来了最初的财富积累。多年来，东莞独特的行政架构与发展模式造就其镇域经济力量——全市32个镇街全部进入全国千强镇之列，发达镇街的GDP甚至超过一些省份的十强县。

 

　　但“村村点火，户户冒烟”的发展模式也让东莞一直没有城市中心。2001年，东莞按照“建城、修路、整山、治水”的八字方针，逐步形成新城傍山、旧城依水、环城大道连接山水的市区整体布局。

 

　　就在那一年，东莞市委市政府提出“一年一大步，五年见新城”的口号，“新城”的概念被首次提出。随后东莞开始了颇为壮观的“造城”运动，总投资约600亿元。这一战略在打造“东莞心”的同时，也奠定了东莞今日各镇街组团式发展的基础。

 

　　这一阶段，东莞提出“一网两区三张牌”的发展思路。“一网两区”指高标准基础设施网、城市新区和松山湖科技产业园区，打造“三张牌”则是城市牌、外资牌、民营牌。从2002年至2006年，“建城”始终是市政府工作报告的关键词之一，有人形容说，“2002年开始，东莞感觉上就像一个大工地，市区几乎所有主干道都在动工改造。”

 

　　到2006年，东莞的城市面貌焕然一新，行政办事中心、会议大厦、展览馆、科技博物馆、图书馆、玉兰大剧院、青少年活动中心……一大批标志性建筑散布在市中心广场。东莞大道、东江大道、松山湖大道、东部快速、常虎高速、环城路簇拥在新城市中心区，这里成为东莞最具特色的标志性片区，“三位一体”的大城区初步形成，依山傍水格局基本成型。

 

　　2006年，东莞市城镇化率达到85.09%，首次突破80%。随着“新城”建设，东莞不再是没有“心”的城市。作为东莞标志的市民中心广场也成为东莞市民招待外来亲朋好友必去的场所，这里是东莞展示城市形象的闪亮名片，是名副其实的“城市会客厅”。

 

　　这期间，新城也为东莞赢来了荣誉：最佳中国魅力城市、全国卫生城市、全国绿化模范城市等。

 

　　2

 

　　一主三副两支点

 

　　强心战略带动组团式发展

 

　　“一主”即主城区；“三副”即虎门、常平和塘厦，以其为城市副中心；“两支点”即松山湖和虎门港。

 

　　学术界有观点认为，城镇化存在两种值得关注的模式：一种是大城市集中扩张模式，另一种是原传统行政区域就地城镇化模式。东莞走的是类似后一种路径。伴随着工业化的快速强力推进，32个镇街迅速实现“就地”城镇化。

 

　　这种模式尊重了原来的乡村区域，客观上促成了东莞组团式的城市格局，有效避免了摊大饼带来的“大城市病”。随着城镇化向前推进，东莞并没有为此而进行大规模的行政区划调整，而是尊重传统的行政区划，有的放矢地解决问题。

 

　　伴随2008年《珠三角规划纲要》的出炉，东莞城镇化建设进程进一步加速。“强心”这个属于东莞规划人的专有词语，也开始出现在东莞的公众印象中。“强心”的深意在于造一座现代化、与东莞城市地位相匹配的新城。过去4年，东莞全面启动中央商务区、中央商圈和生态休闲区的规划，加快城际轨道和市内轻轨建设。大手笔的规划建设让东莞变得更加光彩、靓丽和现代化。

 

　　2008年市政府工作报告提出，启动新一轮的城市总规修编。之后，“一主三副两支点”被提出，“一主”即主城区；“三副”即虎门、常平和塘厦，以其为城市副中心；“两支点”即松山湖和虎门港。

 

　　这一战略在高标准推进城市中心区建设的同时，加大对城市副中心和区域性中心镇的建设投入力度，促进区域综合服务职能聚集，提升区域中心的城市功能和辐射带动能力。

 

　　连虎门、常平、塘厦在内，东莞有13个省中心镇，他们是东莞向镇街放权的首批受益者，镇委书记列席省委全会则能比其他镇街更早了解政策走向。但是，一些非中心镇的经济实力与这些中心镇不相上下，有的甚至有过之而无不及。

 

　　近日，住建部、发改委等七部委联合下发了最新一批的全国重点镇名单，东莞此次共有12个镇入选榜单，数量在全省居首。

 

　　2004年首批发布的名单中，东莞共有虎门镇、长安镇、塘厦镇、常平镇4个镇入选，此次又增补了8个镇，分别是桥头、樟木头、大朗、清溪、凤岗、厚街、沙田、麻涌，这些镇覆盖了全市六大片区。

 

　　这一轮组团式城市发展思路在镇街的实践中利弊各半。利是东莞没有选择“摊大饼”的城市发展道路，避免或者说推迟了一些城市病的发生；弊则是东莞城市组团多而散的格局并未改变。

 

　　3

 

　　区划调整“冲动”

 

　　一波三折阻力重重

 

　　如何破解行政区划对经济发展的限制，让改革者看到蛋糕的同时，又能避免改革阵痛，是东莞发展必须面对的问题。

 

　　在东莞镇域经济迅猛发展的同时，其土地、能源、产业布局及城镇规划等瓶颈日益凸显。各自为政、缺乏合作以及有效资源配置的“诸侯经济”开始进入改革者的视野。

 

　　2006年5月，东莞就提出行政区划调整的思路。同年6月，东莞成立行政区划调整研究工作小组，邀请专家组深入调研。10月，东莞完成了区划调整初步方案。

 

　　有关方案一经披露便引起了轩然大波。一位镇街的书记曾经表示无法接受一直传承下来的“镇名”就这么消失在自己手里。这种来自于传统与文化的阻力当然不可小视，但最根本的阻力则来自于区划调整之后的利益问题。

 

　　2008年3月，在东莞市委理论学习中心组学习会上，行政区划调整再一次被提上议事日程，被列为重点调研19项专题之一。金融危机不期而至，迫使区划调整再度搁置。

 

　　和行政区划调整的沉寂相比，2009年开始的简政强镇被认为是东莞在区划调整停滞不前时，更现实地解决资源统筹发展问题的解决办法。但事实上，简政强镇并不能解决东莞“诸侯经济”面临的所有问题。

 

　　东莞市委党校经济教研室主任李秋阳副教授认为，东莞的问题就是权力分散、资源分散，“32个镇，32个点，领导调研一个月都跑不完。”曾参与东莞区划调整的广东省社科院专家郑梓桢也认为东莞其实已经过了强镇的阶段。东莞的“诸侯经济”已经发展到极致，应当从全市的角度、从珠三角的角度考虑资源配置、资金配套等问题。

 

　　2011年8月，广东省编委印发的《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》（以下简称《意见》）提出，在东莞分类开展市辖镇行政建制改革试点，探索在部分镇“撤镇建区”或“联并升级”的新路径。这被看作是几经沉浮但一无所成的东莞行政区划改革的新契机。

 

　　《意见》出台后，多位学者认为东莞已经到了行政区划改革的节点，再不改，将错失新的发展机遇。多数人相信，撤镇并区的改革虽然是大的战略与规划，但真正涉及到被改革者切身利益的时候，阵痛所带来的阻力不可小觑。

 

　　因此，如何能有效达到东莞行政区划调整的目标，而且在调整的过程中尽量让改革者看到改革所带来的蛋糕，又能避免改革的阵痛，已经成为事关改革成败的关键所在，也是对当下东莞主政者的考验。

 

　　4

 

　　一中心四组团

 

　　区域统筹推动均衡发展

 

　　构建中心区以及西北组团、西南组团、东北组团、东南组团的城市格局。

 

　　2012年，东莞开始以市场为导向，推动水乡地区“10镇一港”统筹发展，打造水乡特色发展经济区，用经济区域的概念代替行政区隔，通过主体功能区建设，突破行政区划限制，实现资源的统筹优化配置。在外界认为行政区划调整是东莞摆脱镇域经济弊端的唯一途径时，水乡经济区成为推动区域经济一体化的一条新路。

 

　　2012年5月，东莞市委书记、市人大常委会主任徐建华首次提出，“同类型区域经济一体化”思路。

 

　　在“诸侯经济”弊端明显、行政区划调整又暂未推进的情况下，区域经济一体化被认为是东莞改变“诸侯经济”，谋求高水平崛起的一次新探索。

 

　　2013年11月28日，备受关注的《广东东莞水乡特色发展经济区发展总体规划（2013—2030年）》（下称“总规”）正式印发，提出东莞要努力将该区建成国家水乡生态文明建设示范区、粤港澳优质生活圈的特色区域、珠江口东岸产业优化发展先导区、穗莞战略合作重要平台，到2030年该区GDP达5200亿元，相当于再造一个新东莞。

 

　　推动“行政区经济”向“经济区经济”转型。这不仅仅是一个提法的变化，而是一种思维的转变。绕开行政的壁垒从经济领域曲线探索前进，最终实现改革目标。这一思路随后成为东莞破解区域统筹发展的主要指导思路。

 

　　种种迹象表明，水乡经济区一体化统筹发展的探索正在为这一昔日东莞的欠发达地区带来新的发展契机，其深远意义在于，水乡一体化的改革将成为未来东莞全面开展区域统筹发展的范本。

 

　　在2014年1月13日开幕的东莞市委十三届四次全会上，东莞市委、市政府明确提出，要以水乡特色发展经济区为试点，推动“行政区经济”向“经济区经济”转型。东莞将构建中心区以及西北组团、西南组团、东北组团、东南组团的“一中心四组团”城市格局。

 

　　2014年4月8日，《东莞市城市总体规划（2016—2030）》编制工作动员会议的举行，新一轮城市总体规划编制工作正式启动。会上提出要完善组团式城市发展规划，按照“一中心四组团”的城市格局，推动城市空间从分散到集聚、从多组团到大组团转变。即在不改变现有行政架构的基础上，根据各区域、各镇街的资源承载能力、发展现状和比较优势，强化“经济区”概念，弱化“行政区”意识，以“经济区”概念引导资源要素合理分布、优化配置和高效整合，打破分散“行政区”的束缚和藩篱，推动“行政区经济”向“经济区经济”转变。

 

　　规划中的未来，东莞将进一步提升中心区首位度，对中心区进行扩容提质，形成主城区、松山湖、生态园三位一体的城市布局，使中心区真正成为全市的政治中心、经济中心、商贸中心、文化中心和创新中心，成为“服务全市、功能完备、生态宜居、高效智慧”的高品质城市中心。　（来源：南方日报）