预测与分析报告：减税降费的重心应转向企业和居民并重

　　2019年，在全球经济复苏乏力，贸易保护主义抬头，外部环境不确定性增强的环境下，中国经济在坚持做好“六稳”的前提下，始终保持在合理区间运行，上半年实际国内生产总值（GDP）同比增长6.3%。当前经济下行压力持续加大，经济增长稳中趋缓。

 

　　今明两年，中国主要商品出口市场——美国和欧盟的增长前景不容乐观。到目前为止，包括新兴市场经济体在内的各国制造业采购经理指数（PMI）均呈下降态势，并位于荣枯线以下。尽管中国货币政策仍将延续稳健的基调，同时财政政策也将加大力度减税降费，但是，国际商品贸易（特别是制造业产品）的减速仍将在一定程度上影响中国对外贸易和制造业投资的增长。

 

　　课题组应用中国季度宏观经济模型（CQMM）对今明两年中国宏观经济主要指标进行了更新预测。基于CQMM模型的预测表明：

 

　　第一，预计2019年实际GDP将增长6.21%，2020年GDP增速预计将在6.02%到6.33%的区间内波动。

 

　　第二，中国经济面临的通货膨胀压力将有所缓解。预计2019年CPI将上涨2.54%，2020年CPI涨幅可能缩小至2.09%。2019年PPI将上涨0.08%，涨幅比2018年降低3.46个百分点；2020年降幅进一步扩大。

 

　　第三，如果外部环境未出现明显变化，那么投资将延续当前态势。按现价计算，预计2019年全社会固定资产投资（不含农户）将增长5.12%；2020年投资增速将在5.42%至7.38%的区间内波动。其中，2019年非国有投资将增长4.07%，2020年非国有投资增速预计将在5.17%至8.81%的区间内波动。

 

　　第四，按现价计算的社会消费品零售总额增速将为8.37%，比2018年降低0.68个百分点；2020年增速可能在7.65%左右波动。

 

　　第五，在全球贸易扩张趋缓的背景下，中国进出口增长面临严峻考验，但明年形势有望好转。2019年，以人民币计，出口总额增速预计会收缩0.24个百分点；2020年对外贸易增速将有所回升，出口总额增速预计能保持在1.9%至4.8%的区间。2019年，进口总额增速预计也将收缩0.89%；2020年，进口总额增速预计将回升至7%至10%的区间。

 

　　为了应对经济下行压力，自2016年以来，中央政府开始实施力度空前的减税降费政策，并结合“放管服”等简化行政程序、减少行政收费的普惠性降费措施，旨在通过给企业、居民减负增收，以激励其扩大投资和消费。

 

　　具体来看，2016年至2018年财政政策分别实现了6196亿元、1.0万亿元以及1.3万亿元的减税降费规模；2019年上半年，更大规模的减税降费政策使新增的减税降费规模达到了1.17万亿元。在三年半的时间里，财政合计减税降费总额约为4.09万亿元。

 

　　2017年世界经济同步复苏带动国际贸易增速反弹、2018年国内外对外部环境的乐观情绪，叠加及时推出的减税降费政策，有效地拉动了中国制造业和民间投资的恢复性增长。其中，民间投资增速由2016年的3.2%加快至2018年8.7%。

 

　　2019年上半年，外部市场需求不确定性的提高以及国内市场消费增速的趋缓在很大程度上削弱了减税降费政策对企业的投资激励效应。在难以管控外部需求风险的情况下，要最大限度地发挥减税降费对企业投资的激励效应，在降税降费政策从供给端有效为企业“降成本”的同时，还需要降税降费政策从需求端激发国内市场上居民消费的稳定快速增长，从而增强企业在“去库存”之后、积极“加库存”的投资意愿。为此，课题组提出，减税降费政策的重心应由以企业为主体转向企业和居民并重，应更大力度地转向以提高居民实际可支配收入、优化居民消费环境为最终目标的政策组合。

 

　　为了定量测算减税政策的宏观效应，课题组设计了两种用于反事实分析的情景假定：

 

　　情景1：仅针对居民实施个人所得税减免。假定2016年和2017年个人所得税每年减免3200亿元、共减少6400亿元；为避免因个税减免而导致的财政收入下降，进一步假定取消给予企业每年减少的3200亿元流转税减免，从而保持总体减税降费规模与这两年实际的减税降费规模一致。这将有利于测算当减税政策由企业全面转向居民个体后可能产生的宏观经济效应。

 

　　情景2：仅针对企业实施企业所得税减免。假定2016年和2017年每年增加减免企业所得税各3200亿元，同时取消同等额度的增值税减免。由于当前减税降费政策的核心是以降低流转税为主，这一情景设计将有利于测算同等规模的企业所得税减免与现实流转税减免两种政策效应的差别。

 

　　模拟结果表明，无论是提升经济增速，促进居民消费增长，还是在激励固定资产投资等方面，减免个人所得税所产生的宏观净效应都要好于减免企业所得税的宏观净效应。具体而言，2016年和2017年，减免个人所得税可拉动GDP增速分别较基准值提高0.38和0.28个百分点；拉动居民消费增速分别较基准值提高1.17和0.94个百分点；拉动城镇固定资产投资增速分别较基准值提高0.54和0.40个百分点。而相比之下，减免企业所得税在这三个方面的效果都略低。

 

　　需要指出的是，对制造业企业以及民营经济有差别的减税降费，如针对创新企业和高新技术企业的税费减免，加大研发费用加计扣除力度，特别是针对民营经济的减税降费政策，对于激励企业加大研发投入，增强企业的创新能力，提振市场信心，激发微观主体活力等都具有重要的作用。从这个角度看，对制造业企业和民营经济的减税降费应是一项具有“造血机能”的政策。这种差别化的减税降费政策应能从根本上加快推进中国制造业的转型升级，提升企业应对外部市场的抗风险能力。而这种“造血机能”的效应是难以通过定量方法进行测定的。

 

　　通过个税减免来促进居民收入增加并非是提高居民收入水平的长久之计。从长期看，中国劳动生产率增速的趋缓、强制储蓄倾向高企以及边际消费倾向下降、劳动密集型制造业占比下降所造成的产业结构转型与就业提升之间的矛盾、传统服务业比重较高形成的“高就业、低收入”现象、收入分配结构扭曲等等，均是影响居民收入长期持续快速增长的重要因素。因此，当前政策上的刺激和激励，应当仅是权宜之计。要真正扭转和改善居民收入增速趋缓的局面，还需要从体制障碍、市场结构、劳动生产率增长等制约居民收入增长的根本性要素入手，通过市场化改革和体制机制的突破来实现居民收入的长期稳定持续增长，进而拉动居民消费的持续稳定增长。

 

　　当前减税降费政策主要从供给端为企业“降成本”，在外部市场需求不确定性提高以及国内市场消费增速趋缓的背景下，大规模减税降费政策的投资激励效应有限。若将减税降费政策的主体由企业转向居民，从需求端拉动消费增长进而带动投资增长，那么，相同规模的个人所得税减免所产生的宏观经济正向效应会更为显著。

 

　　为此，课题组提出，当前宏观政策的重点应放在：

 

　　第一，当前金融服务实体经济、减税降费等措施不应“一刀切”，应通过减税降费加快挤出无效、低效投资，促进有效投资增长。因此，应继续加大针对创新企业和高新技术企业的减税力度，加大研发费用加计扣除力度，激励企业进行研发投入，从而增强企业的创新能力，促进制造业的产业转型和产品升级。

 

　　第二，应继续加大对民营经济的减税降费力度，切实解决出口导向型制造业民营企业“融资难、融资贵”的问题；同时，加快构建公平竞争的营商环境、完善产权保护制度，放大民营经济的发展空间，提振企业信心，稳定民间制造业投资的增长。

 

　　第三，应加大对居民个体的直接税收优惠和减免；继续推进划转部分国有资本以充实社保基金，确保社保费率稳步降低。当前在稳定缴费方式的同时，应认真落实职工基本养老保险单位缴费比例不高于16%。

 

　　第四，鉴于当前住房贷款规模空前扩大是导致居民负债率大幅攀升的主要原因，在房地产管控政策方面，应在总量限制国内贷款流入房地产投资的同时，坚持因城施策，发展住房租赁市场，促进地区房地产市场的供求平衡，并加快建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。

 

　　第五，货币政策在总量控制的同时，应把重点放在调整信贷结构上，确保对非金融企业及机关团体贷款的比重稳定在60%以上，以真正落实金融服务实体经济的目标；同时推进利率市场化，降低企业融资成本。

 

　　第六，应引导产业转型与就业提升协同发展，以实现就业的稳定增长。应更大力度扶持创业创新活动，同时推动扶持中小企业发展，进一步强化职业技能培训，并精准施策做好重点群体就业工作等。