紫云县政府强行收回格凸河景区经营权属维权还是违法？

　　市场经济是一种诚信经济、信用经济，政府在市场信用关系中充当不可替代的作用。政府是否诚信，直接决定社会诚信。

　　公司称正在艰难前行遭遇政府单方毁约

　　近日，重庆市华丰旅游开发有限公司向媒体反映称，2011年为响应安顺市人民政府及紫云苗族布依族自治县人民政府(以下简称“紫云县政府”)招商引资开发紫云格凸河国家级风景名胜区(以下简称“景区”)的号召，与紫云县政府于2011年5月27日签署《紫云苗族布依族自治县格凸河旅游合作综合开发合作协议书》(以下简称“《开发协议》”)约定：景区行政管理权属于紫云县政府，经营开发权属于华丰公司，其中，紫云县政府承诺将为华丰公司提供优质高效的行政服务(包含与华丰公司共同完成该项目的全部审批工作，使其具备开工建设条件)。

　　该公司相关负责人称，按照《开发协议》约定于2011年6月成立了开发景区的项目执行公司——贵州格凸旅游开发有限公司并取得相应的营业资质，开展对景区的开发建设。但是,由紫云县格凸河风景名胜区管理处(以下简称“景区管理处”)组织编制上报的景区大河苗寨、大穿洞、小穿洞三个详细规划在《开发协议》签署后两年半(即直到2014年初)才获得住房城乡建设部(以下简称“住建部”)的部分批复，而作为景区主要建设与投资部分——位于接待中心的亚鲁王商业街综合体没有得到批复，景区的开发受到严重限制。

 

　　然而，为了尽快启动景区开发建设，早日使景区向游客呈现新面貌，我们克服各种主客观困难，在紫云县政府给予的开发条件极其不成熟的情况下取得如下开发与运营成绩：

　　2011年我们接手景区时，当年接待游客仅为2万余人次，收入仅有百万余元，到2016年接待游客已达28.1万人次，收入增长至817万余元。同时，我们逐步完成了大穿洞风景区新游客接待中心、停车场、小垭口城楼、游览步道、燕子洞浮桥、栈道、钢结构步梯、观景平台、关光电梯人行吊桥、智慧景区等基础设施建设。景区于2012年被纳入渝黔经济合作开发项目，并进入“渝黔合作重大项目库”。2014年以来，景区连续三年列入“贵州100个重点旅游景区”建设中的前27个重点示范景区。2015年8月，景区被批准为国家级4A级旅游景区。

 

　　但是，正当我们克服重重困难，奋力拼搏向前时，紫云县政府却单方毁约：

　　2017年4月10日，紫云县政府函告华丰公司，提出因为要推进‘黄龙屯路’一体化战略，与华丰公司协商解除《开发协议》，并由景区管理处函告我司全面停止所有在建项目。

　　根据《开发协议》第七条第1款约定，紫云县政府承诺若其收回经营权，其须按市价评估华丰公司已投入设施及项目、营销等所形成的资产价值以及项目预期收益给予华丰公司全额赔偿(评估机构由双方共同认可)，且紫云县政府承诺该约定是其向华丰公司作出的无条件保护条款。因紫云县政府自2017年4月以来多次要求收回景区的经营权，经紫云县政府与我们协商，2017年11月初由双方共同委托的北京天健兴业资产评估有限公司对我司进行评估并作出《格凸河评估项目汇报》，该汇报显示景区预期收益为“将10-25版盈利预测的毛利率、净利率水平调整为行业平均水平后估算结果约为1.7亿-2.1亿”。但是，紫云县政府却不同意按照该结果赔偿项目预期收益，并拒绝接受该评估结果，提出仅同意象征性补偿一点的意见。

对此，我们无法接受。

　　公司遭遇强行接管

　　贵州格凸旅游开发有限公司负责人告诉记者：2017年11月30日，紫云县政府函告我们公司，要求我们公司三日内从景区腾空搬离。2017年12月6日，紫云县文体广电旅游局在通往景区的公路畅通情况下，却以“道路进行封闭施工”为由向社会公众发布公告景区闭园，导致我们公司被迫停业。2017年12月12日，紫云县政府组织公安、消防等部门百余人全副武装，强行驱赶我方工作人员、查封我方的营业场所，强行接管我方对景区的经营权，引起强烈社会反响。

 

　　上述“强行接管”事件发生后，紫云县副县长吴晓敏为推卸责任便宣称：因华丰公司未按《开发协议》约定在5年内对景区足额投资2.4亿元，实际投资仅为5千万元，华丰公司存在违约行为，故紫云县政府是根据合同约定在维权。

　　“爽约”的背后

　　对此，重庆市华丰旅游开发有限公司认为：政府的说法很容易使不知情的社会公众认为华丰公司存在违约行为。然而，实际情况却恰恰相反，根据审计结果，截至目前我们对景区开发建设已投入9,669万余元(因2017年4月景区管理处通知我司停止所有在建项目，故我司后期尚有几千万的项目投入被迫终止)。造成我们未能足额投资的原因不是我们不肯投资，而是由于紫云县政府的违约行为所导致我们无法进行充分投资。主要情况如下：

　　首先，因《开发协议》约定的2.4亿元投资是建立在我方委托专业团队制作的景区《开发产品策划》《亚鲁王•一城三寨重点景区实施规划》基础之上的，而紫云县政府未批准上述产品策划和规划，这就从根本上致使我方无法对景区进行充分投入;同时，由景区管理处所负责编制上报的《景区总体规划》和《详细规划》根本就不存在能够对景区投入2.4亿元的建设指标、条件和项目(住建部对大穿洞景区的房屋建设批准指标只有3300平方米，该指标最多能够投入的资金超不过1000万元，住建部所批准的整个景区各项建设项目及指标总投资规模估算也不超过4500万元)，严重制约和限制了我方的资金投入和项目建设。我方多次向紫云县政府及相关部门请示，希望尽快协调解决上述问题，但其一拖再拖，至今也未能解决。在这种情况下，我司还是冒着各种风险对景区投资建设(我方投入的大穿洞景区观光电梯项目因没有指标，但又必须修建，修建好后被紫云县政府相关部门罚款30万元)。

　　其次，紫云县政府征地进度缓慢，自《开发协议》签订两年后才向我方交付部分开发用地(紫云县政府于2014年4月29日才将大穿洞景区、大河苗寨景区的土地使用权证办理完毕，小穿洞景区的土地使用权证至今也未办理完毕。即便如此，我方也在冒着被处罚的风险下投资修建了小穿洞景区接待中心及停车场)，致使我司在2011年至2013年两年间无法正常对景区进行正常开发建设，我们公司真正对景区进行开发建设的时间不超过三年，其余时间根本没有条件正常开工建设和投入。

　　第三，紫云县政府行政效率低下，对于我方反映的许多开发建设景区过程中存在的亟待解决的问题不作为，许多重要建设项目审批问题得不到及时解决，致使相关建设项目无法正常开展。例如2016年我方申请在景区建设客栈、餐厅，紫云县住建局推辞批复等。

　　第四，紫云县政府修路进度非常缓慢、效率低下，极大制约了景区的发展，对于紫云县县城到景区仅30余公里的公路，紫云县政府从2014年至今已经四年时间仍未将该段公路修建完成，平均每年修建几公里，根本就没有把景区的发展放到重要的位置，破烂不堪的路道和经常性的严重堵塞，导致游客怨声载道，景区四年里无法正常经营，游客流量也受到严重影响。

　　第五，《开发协议》第八条第6款约定，华丰公司在经营期内有权享受西部大开发、国家、贵州省、安顺市、紫云县等各级政府出台的优惠政策(包括少数民族地区优惠政策)和项目资金。经过我们开发建设，景区通过了贵州省“100个旅游景区”的建设考核，贵州省于2015年、2016年向景区发放相关项目建设的奖励资金共计670万元，但均被紫云县政府截留，至今未向我方发放。同时，紫云县政府于2011年向我方借款500万元，至今未向我方偿还。这些都使我方及社会质疑紫云县的招商引资和营商环境，严重打击作为一个投资企业的信心。

 

　　紫云县政府在存在种种上述违约及失信行为情况下，却将违约责任推给我们，实在令我们民营企业倍感痛心!

　　我们认为，如果华丰公司与紫云县政府的关系是吴副县长说的合同关系，那么关于哪一方应当承担违约责任也只能由法院进行裁判，紫云县政府没有权力对上述法律纠纷作出裁判!在未经法院裁判情况下，紫云县政府就以华丰公司违约为由动用公权力强行接管景区合法吗?

　　当地政府称不便于接受采访

　　对于贵州格凸旅游开发有限公司反映的问题，紫云苗族布依族自治县人民政府又有何说法呢?

　　记者通过该县县委宣传部想采访分管此事的副县长或者相关职能部门。

　　宣传部工作人员请示领导后表示：现在双方已经进入司法程序，不便于接受媒体采访

 

　　专家观点

　　政府与企业之间的合同纠纷究竟该如何解决?中国政法大学教授王青斌谈了自己的几点看法。

　　王教授表示:根据贵州格凸旅游开发有限公司的陈述以及提供的相关资料，我作如下法律分析：

　　首先，我认为《开发协议》系华丰公司与紫云县政府的真实意思表示，且并未违反法律法规的效力性强制性规定，故《开发协议》应为合法有效，双方应当本着诚实信用的原则，严格遵守该合同。其中，作为行政机关的紫云县政府，更应当按照中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》的要求，守法诚信，发挥政府诚信建设示范作用。政府的不诚信，带来的危害后果是严重的，将可能严重影响当地的投资环境、阻碍地方经济的发展。

　　其次，根据该公司的陈述以及提供的相关资料来看，紫云县政府显然是违反了《开发协议》，紫云县政府“未按约定及时完成开发景区的全部审批工作，致使相关开发项目不具备开工建设条件”、“截留项目建设奖励资金670万”、“未能及时交付开发用地”、“未按约定对华丰公司及贵司进行任何赔偿”、“强行收回景区经营管理权”等行为已构成严重的违约，且在强行收回景区经营管理权的过程中，政府并未指出华丰公司以及贵司违约，而是强调协商解约的原因是“推进‘黄龙屯路’一体化战略”的需要，也印证了华丰公司并未违约，违约的一方是紫云县政府。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》强调：“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。”因此，紫云县政府作为违约方应当承担相应的违约责任并赔偿华丰公司及贵司因此遭受的损失，而且，应当对紫云县政府及其直接责任者和领导责任者进行惩戒。

　　再次，该公司已取得经营景区相关营业资质证照，并且在景区已开发建设完成的项目是经过相关部门许可并取得相应资质证照的，对相关的建筑物、设施设备等财产拥有绝对的所有权，对相应的建设用地拥有合法的使用权。《中华人民共和国宪法》第十三条第一款规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。华丰公司以及贵司作为民营企业，是合法的非公有制企业，其合法的私有财产受到我国宪法的保护。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》强调：“产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。”紫云县政府在无法律依据且未经过相应法律程序的情况下就对贵司进行查封，致使贵司停产停业，这种利用公权力侵害华丰公司私有产权的严重违法违纪行为，与依法治国、执政为民、保护民营企业财产权的理念严重违背。

　　最后，紫云县政府利用公权力介入合同纠纷，查封具有合法手续的民营企业的作法，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规的规定，属于违法行政行为，应当赔偿贵司及华丰公司遭受的损失。同时，紫云县政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当承担相应的法律责任。

　　对于事件的进展，我们将继续关注!(文/图: 记者 姚唝噵)　原文链接：http://www.cnnzdemo.com/a/2018/3_0109/3171.html