财政“三集中”合力办大事
现代财政的意义在于公共财政，体现民意，并且优化资源配置。
从建设性财政到公共财政，中国走过了三十年。
上世纪末，中国财政改革在收入方面的举措是“税费改革”，在支出方面则是部门预算、集中收付。
东莞创新“三集中”（集中收入、集中支付、集中核算）的财政管理体制，正是在这种大背景下的尝试和探索。
在1996年之前，随着财富的积累，东莞面临财政收入、支出分散的情况，重复投资、铺张浪费、低效支出现象也时有发生。
“三集中”的财政管理体制，改变了这些状况，将反腐关口前移，同时也集中了财力办大事，如完成了“五年见新城”的目标。
广东省纪委把横沥镇“三集中”财政管理的做法作为反腐败关口前移的一项重要手段以通报形式在全省推广。“三集中”被指定在2002年全国财政改革经验交流会上进行交流。
更重要的是，从分散到集中，从苏联式的国库体制模式到更为现代的集中收付模式，是计划向市场的转型。与此相适应，部门预算、政府采购等制度也建立起来。
财政收支分散难以“办大事”
“不换思想，就换位子。”2000年7月21日，时任东莞市委书记的李近维严厉表态。当时正在横沥镇召开全市镇区财政财务工作，这次会议的召开，标志着东莞各镇街开始全面推行“三集中”财政财务管理方式，部门私设小金库的现象也开始遏制。
这一艰难的改革，东莞整整酝酿5年多。
改革开放以来，东莞市、镇、村、组四个轮子一起转，发展迅猛，创造财富神话。但是由于历史条件和客观条件的局限，1996年东莞建立镇一级财政前，镇区财政管理极为分散。
现在西藏林芝县任县委副书记、常务副县长的孙世宏，当时在东莞市财政局办公室工作，亲身经历了“三集中”前后的改革。“当时出现很多问题，镇政府各个部门都有自己的收入来源，加工办有自己的收费，外经办也有自己的收费，各部门自己收自己花，钱怎么来的，镇政府不知道，钱怎么花的镇政府也不知道。东莞经济的快速发展，各部分的收入也在增长，当时已经出现很多问题了，开始乱起来了。”
其实当时镇街里面有市财政局的派出机构———财政所，但是镇政府的收入财政所管不到，财政所管的都是一些微不足道的财政项目。同时镇政府也有自己的财经办，财经办管着镇政府的一些自筹收入，比如政府开公司、办厂房的收入。但是财经办也集中不了财力，各部分的收入支出，财经办也管不到。
东莞市财政局总结出当时财政管理上呈现出“三个分散”的状态。一是财政收入分散，财政资金分口管理，部门和单位私设“小金库”，资金部门化现象比较严重，大量的预算外资金游离于政府财政管理范围之外，政府难以集中财力办大事。
二是财政支出也分散，财政资金分散在各部门，由各部门按照各自标准，自行安排支持，“这就造成部门苦乐不均，而且重复投资、铺张浪费、低效支出现象很严重”。
三是财务核算也分散，财政资金拨付后，财政部分的后续监控缺乏有效机制，支出单位擅自扩大支出范围，提高开支标准，甚至改变资金用途等行为也难以及时发现，出现了监控空白，容易腐败滋生。
“由于财政、财务的三个分散，在经济发展过程中，一些财经领域的违法违纪行为还时有发生，农村基层的党风廉政建设也存在不少问题，特别是一些基层干部利用手中职权，挪用公款、吃喝玩乐，挥霍浪费，为小团体或个人利益，随意挤占、转移财政资金，甚至以权谋私，贪污受贿。”2000年8月东莞财政局的一份内部材料上，写得毫不客气。
1999年镇级平均可支配财政收入已达1 .02亿元，村级平均集体纯收入达493.1万元。东莞市委市政府已经意识到，面对如此庞大的收支规模，在组织收入、安排支出的过程中，如果制度不健全、措施不落实、监控不严密，就很可能在资金运行中滋生腐败行为。
“三集中”在这种背景下诞生。
横沥经验被全省推广
从1996年1月1日起，为了解决“三个分散”带来的问题，东莞市委市政府决定全面下放财政所，建立健全镇区一级财政，镇区预算内外财政收入全部纳入财政监管，推行综合财政预算和收支两条线管理，强化财政对镇属集体资产和镇属单位财务的监管力度。
如果财政所仍如以前一样是财政局的外派机构，把镇区预算内容财政收入全部纳入财政监管，这一举措要想实施阻力重重，为了打消镇街的顾虑，市政府决定把财政所下放到镇政府。“这样就做实了镇一级财政，如果财政所还是我们的派出机构，镇政府肯定不放心，现在财政所的人是镇政府的，他自然放心了。这一条很关键。”孙世宏回忆说。
根据新的举措，收支要进行统管，所有镇属行政单位和纳入“收支两条线”管理的事业单位收入全额上缴财政，支出由镇财政按不同标准核定人员经费和有关专项经费后按进度下拨。另外，预算外收支纳入镇财政预算，统一编制综合财政预算，避免重复支出和低效投资。同时，实施统一账户管理，规定纳入“收支两条线”管理的单位只能在银行开设一个经费户，并报财政所备案，未经财政批准，自行设置其他银行账户和储蓄账户，一律作为“小金库”处理。
在“三集中”的改革中，不得不提横沥镇，横沥镇是这一体制的发源地。在各镇区的财政改革中，横沥镇推行“集中财力、集中支付、集中核算”的管理模式被认为是最科学、最先进，也最具代表性，成为后来向全市推广的模板。横沥镇实施三个集中后，前后比较效果明显。1999年，横沥镇实现可支配财政收入6490万元，比1996年增长143 .35%，比1998年增长64.47%，增长速度居全市镇区第一名；与财政收入高速增相反，1996年至1999年，横沥镇的行政管理费从1343万元减少到932万元，下降30 .6%；镇政府各部门接待费从445万元下降到253万元，下降43.15%.
2000年7月21日，东莞市委在横沥镇召开了全市镇区财政财务工作会议，要求各镇区全面推行“三集中”财政管理方式，广东省纪委也把横沥镇“三集中”财政管理的做法作为反腐败关口前移的一项重要手段以通报形式在全省推广，“三集中”也被指定在2002年全国财政改革经验交流会上进行交流。
堵后门开前门化解推行阻力
在推行“三集中”之前，各部门有自己的收入，这些钱怎么花部门自己定，集中财力之后，部门花钱没那么自由了。推行“三集中”所面临的阻力可想而知。
横沥镇的一篇总结材料就提到一个案例，某单位在改革前几年收费收入较多，部门资金十分充裕，在未建立镇一级财政前，花钱大手大脚无限制，单位人均公用经费高达24万元/年，其中“接待费”一项就达20万元，是典型的“挥霍大户”，在实施收支两条线管理后，该单位的收费全部上缴财政，财政按2.5万元/人·年的公用经费标准拨给该单位，经费开支仅为统管前的十分之一，开始的时候部门意见很大。
“阻力非常大。开始的时候，我们做了很多预案，比如执行到哪个层面某个程度的时候，该怎么办，到另一个层面又该怎么办。最后真正执行起来，比我们预想的要容易。因为市里面下了决心，李近维书记当时就说，不换思想就换位子，很严厉，用政治手段来推进。”东莞财政局一位负责人表示。
据介绍，为了化解阻力，改革在把后门堵死的时候，前门开得很通畅。比如，以前公安局一个干警的办案经费财政是拨款2000元，而罚款收入是公安局自己用。这样存在一个不好的地方就是收多用多，很容易导致乱收费。“三集中”以后，收支两条线，收多收少，跟他们没有直接关系，这样就避免了乱收费。经费不够了，财政补贴。比如“三集中”以后，一个干警一年的办案经费是5.2万元，比原来的2000元多了5万。
“像这样，阻力就减小很多，推进起来也容易了。早在1994开始推行收支两条线，到下放财政所等等措施，一步步推进，破解一个个难题，2000年，三个集中能够顺利推进，可以说是水到渠成。”孙世宏说。
除了反腐，在中山大学岭南学院财税系主任林江看来，集中力量办大事是“三集中”的另一个重要功能。行政中心、会议大厦、展览馆、图书馆、青少年宫、科技馆、玉兰大剧院……如今的市中心广场成为东莞一张耀眼的名片，而在2000年之前，这里还是农田，没有高楼，没有整齐的道路。但从2001年夏天开始，这片土地像一只醒来的狮子，变化让人惊叹，除了上面的行政、文化类公共建筑，还有北环、常虎、北深、莞深“六横四纵”高速公路网，黄旗山城市公园、同沙生态公园等等。五年时间，东莞城市建设脱胎换骨，所谓的“5年见新城”。东莞五年见新城，不借银行一分钱，很大一个功劳就是财政的“三集中”。
“‘三集中’能够让政府把财力进行统筹安排，避开各个镇街各自为政，这也为后来东莞产业转型升级、大项目建设提供了有力保证。”林江说。
“三个集中”的推行为构建公共财政框架打下了坚实的基础，对于我国地方各级政府在发展市场经济中逐步构建适应经济发展要求的公共财政体系具有深远的理论意义和事件价值。
———华中科技大学公共管理研究者肖东红
[名词解释]
财政“三集中”：指集中收入、集中支付、集中核算。在收入上，内外财政收入全部纳入财政监管；在会计管理方式，完善财务管理制度，集中管理，统一核算；在支付上，财政专项经费的支出和管理方式，推行政府采购制度，并由财政实施集中支付。
评价
“‘三集中’打破了我国传统财政管理模式”
具有创新意义的“三集中”管理体制推出后，也逐渐受到财政体制研究者的关注。2004年，华中科技大学公共管理研究者肖东红对东莞的“三个集中”财政管理体制撰写论文，做出如下评价：
在改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，国家直接管理经济，政府配置所有资源，财政事无巨细，包揽一切。改革开放以后，随着社会主义市场经济逐步建立，国家对经济的管理由直接变为间接，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，市场与政府共同配置资源。经过几次的财政体制改革，特别是1994年以分税制为特征的财税体制改革，我国初步搭起了能够较好地适应市场经济要求的分税制为基础的分级财政体制框架，但在具体贯彻执行财税改革方案过程中出现了不少问题和困惑。
东莞市三个集中财政管理体制的改革，打破了我国传统的财政管理模式，从根本上改变了我们过去传统的理财方式。虽然没有包括建立公共财政体系的所有内容，但已现雏形，是今后我国城镇体制改革的发展方向。财政收入的集中管理，可以解决资金分散和财政资金部门化问题，加强政府对社会和经济的宏观调控能力；财政支出集中支付，可以规范财政支出行为，优化支出结构，提高财政资金的使用效益；财务会计集中核算，可以有效解决会计信息失真和财务管理混乱问题，便于财政监督和廉政建设。这三个集中是相辅相成、相互制约、密切相关的，财政收入不集中，财政支出就会在一定程度上存在困难，也容易使各单位通过各种途径变相增加收入，账务分散核算，就难以有效地在事前、事中保证收入和支出的集中。“三集中”的推行为构建公共财政框架打下了坚实的基础，对于我国地方各级政府在发展市场经济中逐步构建适应经济发展要求的公共财政体系具有深远的理论意义和事件价值。
集中化管理可以减少腐败提高效率
而中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受记者采访时，也对财政集中化管理评价为可以减少腐败提高效率。
南都：上世纪90年代末，东莞开始实施“三集中”的财政管理体制，具有一定的创新意义。您对这一制度如何评价？
王雍君：集中化是目前最优的方式，也是最符合未来改革发展的方向。什么应该集中，什么不应该集中？政府现金余额的集中化管理是绝对必要的，后面才有集中支付、集中核算的问题。
在计划经济时代直到21世纪初，中国一直采用苏联式的国库体制模式。该模式的显著特征和最大弱点是分散化：财政管理的核心要素———政府现金余额、银行账户、对供应商的采购与付款、公款的收缴、会计记录等，都分散在数目庞大的预算单位。每个预算单位都有自己的账户，从全国来看，相当于政府部门在国库之外为纳税人开设了数目大得惊人的账户。谁在何时、哪家商业银行开设了多少个账户？每天、每月流进流出这些账户上的资金究竟有多少？每个时点上这些账户的资金余额有多少？没有人能够说清楚。由于在政府现金与银行账户管理方面拥有大量无法有效监督和高度不透明的裁量权，预算单位腐败和舞弊的风险一直很高，“小金库”的蔓延就很典型。现金余额与银行账户的分散化管理还大大增加了政府债务规模和利息开支。
记者：也就是说集中化管理之后，有利于减少腐败。
王雍君：集中化管理之后，便于监督，自然就有利于腐败的减少，减少违规的出现。
记者：东莞推出财政的集中化管理之后，政府能够集中财力办大事，2000年以后，城市的建设也发生了天翻地覆的变化，五年见新城。
王雍君：财政的集中化管理还有一个好处就是集中财力后能够提高效率。
（记者李平 李星星）
